Cour de Justice de l’Union européenne, 4 septembre 2025, Aff. n° C-203/24 (KN c/ RAAD VAN BESTUUR VAN DE SOCIALE VERZEKERINGSBANK), EU:C:2025:662

Terra Laboris

Résumé introductif

En cas d’exercice d’une activité salariée dans deux ou plusieurs États membres, le principe est l’application de la loi du lieu de résidence si le travailleur y accomplit une ‘partie substantielle’ de son activité.

Il faut entendre par là un seuil de 25 % de temps de travail ou de rémunération.

Ce seuil est impératif.

Au cas où il ne serait pas atteint, d’autres critères d’appréciation ne peuvent y être ajoutés.

Dispositions légales

• Règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale – articles 11, 12 et 13
• Règlement (CE) n° 987/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 fixant les modalités d’application du règlement (CE) n° 883/2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale – articles 6 et 14.

Analyse

Faits de la cause

Un travailleur néerlandais a presté en 2016 pendant une période d’environ 11 mois pour une compagnie de transport maritime enregistrée et établie aux Pays-Bas en tant que batelier (skipper).

Il s’agissait de navigation intérieure.

Il a exercé ses activités en Belgique, en Allemagne et aux Pays-Bas.

Le temps de navigation total aux Pays-Bas est de 22 %.

L’intéressé figurait pendant cette période sur le registre du personnel d’un employeur établi au Liechtenstein.

Par courrier du 25 juillet 2017, conformément à l’article 6 du règlement n° 987/2009, l’institution compétente de la Principauté de Liechtenstein a interpellé l’institution hollandaise, lui demandant de déterminer provisoirement la législation applicable

La réponse apportée était qu’il s’agissait de la loi néerlandaise.

Une réclamation été introduite par le travailleur, mais sans succès, l’institution maintenant qu’il avait exercé une partie substantielle de son activité salariée aux Pays-Bas.

Étaient pris en compte non seulement le temps de navigation du bateau mais également le fait qu’il résidait aux Pays-Bas, que le bateau y était immatriculé et que le propriétaire ou l’exploitant y était établi.

Un premier recours judiciaire a été rejeté malgré que l’intéressé y ait produit des documents dont il ressortait et que son temps de travail aux Pays-Bas n’aurait été que de 18,5 % de son temps de travail total.

Un appel ayant été formé devant le Centrale Raad van Beroep, l’intéressé a également été débouté, la juridiction d’appel considérant qu’un travailleur qui exerce moins de 25 % de son activité salariée dans l’État membre de résidence peut néanmoins être considéré comme y ayant exercé une partie substantielle de son activité dans la mesure où d’autres éléments interviennent, le confirmant.

La juridiction reprend essentiellement les éléments déjà retenus par le premier juge.

Le travailleur a formé un pourvoi devant la Cour de cassation, soutenant que des circonstances non pertinentes avaient été retenues et qu’il y avait une mauvaise application de l’article 13 du règlement n° 883/2004 et de l’article 14, paragraphe 8, du règlement n° 987/2009.

D’autres éléments de fait étaient apportés, étant que l’employeur était établi au Liechtenstein et que le lieu d’embarquement et de débarquement était la Belgique.

La Cour de cassation s’interroge dès lors sur les circonstances pouvant être pertinentes pour faire admettre qu’il y a exercice d’une partie substantielle de l’activité salariée dès lors que celle-ci n’atteint pas 25 % et saisit la Cour de justice à propos de l’article 14, paragraphe 8, du règlement n° 987/2009 sur le sens à donner aux termes (figurant dans la version en langue néerlandaise du règlement) ‘mede’ (également), ‘indicative criteria’ (critères indicatifs) et ‘indicatie’ (indication).

Par ailleurs, elle estime que certains circonstances doivent être exclues (lieu d’immatriculation du bateau, de l’établissement du propriétaire et de l’exploitant, lieu d’embarquement et de débarquement,…).

Quant au domicile du travailleur, ce n’est pas un critère, dès lors que l’article 13, paragraphe 1, du règlement n° 883/2004 vise le cas de figure où le travailleur exerce une partie de ses activités dans l’État membre de résidence.

Pour ce qui est de la période à prendre en compte, le juge de renvoi pose la question de la limitation de celle-ci à celle du certificat A1 ou d’une période plus étendue (ainsi une année civile).

Enfin, il pose la question de la marge d’appréciation de l’institution compétente en matière de délivrance du certificat A1 pour déterminer la question de l’exercice d’une partie substantielle des activités dans l’État membre de résidence.

La décision de la Cour

La cour examine les deux premières questions ensemble.

Il s’agit de savoir si, pour l’interprétation de l’article 14, paragraphe 8, du règlement n° 987/2009 lorsqu’un travailleur salarié exerce son activité dans deux ou plusieurs États, dont une partie substantielle dans l’État membre de résidence, l’institution compétente a la possibilité de prendre en compte des circonstances autres que le temps de travail accompli et/ou la rémunération perçue.

Elle commence par rappeler que, pour l’interprétation de l’article 14 du règlement n° 987/2009 il faut prendre en compte les articles 12 et 13 du règlement n° 883/2004.

Le droit de l’Union contient en effet un système complet et uniforme de règles de conflit de lois avec pour but non seulement d’éviter l’application simultanée de plusieurs législations nationales et les complications subséquentes mais également d’empêcher la privation d’une protection en matière de sécurité sociale faute de législation applicable (avec renvoi à C.J.U.E., 16 novembre 2023, Aff. n° C-422/22 (Z c/ TE), EU:C:2023:869).

Cet objectif vise à assurer l’exercice effectif de la libre circulation des personnes et l’amélioration du niveau de vie et des conditions d’emploi.

En principe, en vertu de l’article 11, paragraphe 1, du règlement n° 883/2004, une personne n’est en matière de sécurité sociale soumise qu’à la législation d’un seul État membre.

Si l’activité est salariée, il s’agit de la législation de l’État où elle est exercée.

Des exceptions visent certaines situations particulières, organisées aux fins d’éviter des complications administratives et d’entraver l’exercice de la libre circulation.

Un de ces cas est l’exercice d’une activité salariée dans deux ou plusieurs États membres et se pose ici la question de l’exercice d’une ‘partie substantielle’ de l’activité dans l’Etat de résidence.

L’article 13, paragraphe 1, a) et b) du règlement n° 883/2004 contient une règle de conflit de lois en vertu de laquelle le travailleur est soumis à la législation d’un seul État membre, étant celle de résidence si y est accomplie une partie substantielle de son activité soit, à défaut, à celle de l’État membre où son employeur est établi.

Pour l’appréciation du seuil des 25 %, la Cour confirme que les critères de référence sont ceux du temps de travail et/ou la rémunération, à l’exclusion de tout autre critère.

Raisonner autrement serait de nature non seulement à méconnaître le caractère dérogatoire des liens de rattachement prévus aux dispositions visées mais encore à créer une insécurité au niveau de l’application des règles de conflit de lois alors que celles-ci sont simples.

Si les 25 % ne sont pas atteints, l’on ne peut dès lors suppléer en prenant en compte d’autres critères.

La Cour relève que le Guide pratique (document dépourvu de force juridique contraignante mais instrument utile pour l’interprétation des règlements de sécurité sociale) énonce cependant que d’autres critères peuvent être retenus mais qu’il ne les définit pas.

Aussi, donne-t-elle l’interprétation à réserver à l’article 14, paragraphe 8, du règlement n° 987/2009, étant que pour vérifier le seuil de 25 % il faut retenir le temps de travail et/ou la rémunération perçue dans l’État membre uniquement, et ce sans prise en compte aucune d’autres critères.

En l’espèce, le travailleur ayant presté 22 % de son activité salariée dans l’État membre de résidence, la législation applicable est celle de l’État où l’entreprise (ou l’employeur) a son siège social ou son siège d’exploitation.

La Cour répond ensuite très brièvement aux deux dernières questions.

La première portant sur la période de temps à prendre en considération (le point de départ du délai de 12 mois civils prévu à l’article 14, paragraphe 10, du règlement n° 987/2009 n’étant pas précisé, elle répond que ce point de départ doit être celui du début de l’exercice de l’activité dans deux ou plusieurs États membres.

Enfin, sur la marge d’appréciation, elle conclut brièvement que cette question est devenue sans objet eu égard aux réponses apportées aux questions précédentes.