Cour de Justice de l’Union européenne (Grande Chambre), 11 novembre 2025, Aff. n° C-19/23 (ROYAUME DE DANEMARK c/PARLEMENT EUROPÉEN et CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE), EU:C:2025:11 (recours en annulation)

Terra Laboris

Résumé introductif

La Cour de justice a annulé, dans la directive 2022/2041, les dispositions qui imposaient aux Etats membres qui connaissent des systèmes légaux de fixation de salaires minimaux de se référer à quatre paramètres spécifiques (pouvoir d’achat, niveaux de salaire, taux de croissance et évolution de la productivité nationale).

En leur imposant de tenir compte de ceux-ci, la directive a outrepassé les compétences de l’Union européenne, au détriment de celles des Etats membres.

De même, une clause de non régression salariale est également considérée comme une interférence dans la détermination des salaires et est annulée.

Dispositions légales

• Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne - article 153, paragraphes 1, sous b) et 5,
• Directive (UE) n° 2022/2041 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022, relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne – articles 4, 5 et 6

Analyse

Objet du recours

Le Royaume de Danemark (appuyé par le Royaume de Suède – partie intervenante) demande à la Cour l’annulation totale ou partielle (article 4, paragraphe 1, sous b) et/ou article 4, § 2) de la directive (UE) 2022/2041 du Parlement européen et du Conseil du 19 octobre 2022, relative à des salaires minimaux adéquats dans l’Union européenne.

L’article 4 se trouve dans le chapitre I de la directive, intitulé « Dispositions générales » et vise la promotion des négociations collectives en vue de la fixation des salaires.

Les moyens du recours

L’État membre demandeur développe deux moyens, le premier étant tiré de la méconnaissance de l’article 153, paragraphe 5, TFUE et d’un détournement des pouvoirs conférés par les traités au législateur de l’Union.

Le second moyen est tiré d’une impossibilité d’adopter la directive attaquée sur le fondement de l’article 153, paragraphe 1, sous b) TFUE.

Développement des moyens fait par la Cour

Moyens du demandeur

La Cour développe longuement la position défendue par le demandeur (appuyé par l’Etat intervenant).

1.1.
Dans la première branche du premier moyen, celui-ci invoque que l’article 4, § 2 de la directive comporterait une ingérence directe du droit de l’Union dans le modèle danois, selon lequel il appartient exclusivement aux partenaires sociaux de négocier et de déterminer le niveau des rémunérations en toute autonomie.

En outre, son article 5, qui institue une procédure de fixation de salaires minimaux légaux adéquats, implique également une ingérence du droit de l’Union dans la détermination des rémunérations au sein des Etats membres.

Par ailleurs, l’article 6 limite la faculté des Etats membres de prévoir des variations et des retenues applicables aux salaires minimaux légaux, ce qui constitue aussi une sérieuse limitation de l’autonomie des Etats en la matière.

Le cadre global institué aux articles 4 à 6 présente dès lors un lien direct et immédiat avec la rémunération, et ce en violation de l’article 153, paragraphe 5, TFUE.

1.2.
La seconde branche du premier moyen porte sur une méconnaissance de l’exclusion de compétence relative au droit d’association figurant à la même disposition, la directive régissant des domaines relevant de cette notion.

Le demandeur soutient notamment que l’article 4, § 2 a également une incidence sur le cadre juridique de l’affiliation à un syndicat ou à une organisation.

Moyens des défendeurs

La Cour développe la position des parties défenderesses, étant le Parlement et le Conseil, ceux-ci étant appuyés par la Commission ainsi que certains Etats membres, intervenus volontairement à la cause.

Ces parties soutiennent que le seul objectif de la directive est d’améliorer les conditions de travail au moyen de mesures concernant le caractère adéquat et la promotion des salaires minimaux ainsi que celles de la négociation collective.

Elle pouvait dès lors être adoptée dans le plein respect de l’article 153, paragraphe 5, TFUE, ne contenant que des exigences minimales d’obligations procédurales.

Ces parties contestent par ailleurs que la directive fixe une règle en matière de droit d’association, ne faisant qu’établir un cadre afin de faciliter l’exercice du droit de négociation collective.

La décision de la Cour

La Cour répond essentiellement en trois points, étant (i) sur la finalité et le contenu de la directive, (ii) sur la violation de l’exclusion de compétence relative aux rémunérations - et (iii) sur la violation de l’exclusion de compétence relative au droit d’association.

Dans ses développements sur la finalité et le contenu de la directive, la Cour rappelle que celle-ci a établi notamment un cadre pour la fixation de salaires minimaux adéquats afin d’améliorer les conditions de vie et de travail dans l’Union.

À première vue, elle relève dès lors d’une ou de plusieurs matières énumérées à l’article 153, paragraphe 1, TFUE, qui vise notamment les conditions de travail, tout en se rapportant cependant à la matière des rémunérations, ce qui pourrait relever de l’exclusion de compétence de l’article 153, paragraphe 5.

Répondant ensuite à la première branche du premier moyen, la Cour renvoie à sa jurisprudence sur la notion d’exclusion de compétence.

Si celle-ci doit être comprise comme visant les mesures qui comporteraient une ingérence directe du droit de l’Union dans la détermination des rémunérations, elle ne saurait cependant s’étendre à toute question présentant un lien quelconque avec la rémunération, et ce sous peine de vider d’une grande partie de leur substance certains des domaines visés à l’article 153, paragraphe 1, TFUE (la Cour renvoyant ici notamment à son arrêt du 24 février 2022 (C.J.U.E., 24 février 2022, Aff. n° C-262/20, (VB c/ GLAVNA DIREKTSIA « POZHARNA BEZOPASNOST I ZASHTITA NA NASELENIETO »), EU:C:2022:117).

La compétence de l’Union ne saurait dès lors être considérée comme étant automatiquement exclue.

La Cour rappelle encore que le législateur de l’Union concrétise la dimension sociale de l’intégration au sein de celle-ci et qu’il ne peut être empêché d’adopter des mesures ayant en pratique des incidences ou des répercussions positives sur le niveau de rémunération.

Elle précise en outre que c’est « à plus forte raison » en ce qui concerne les conditions de travail, qui figurent parmi les matières dans lesquelles l’Union a une compétence pour soutenir et compléter l’action des Etats membres, matière qui se recoupe en partie avec le champ de l’exception relative aux rémunérations.

Elle entreprend ensuite de vérifier les articles 4 à 6 de la directive, étant ceux sur lesquels portent essentiellement les critiques du Royaume de Danemark.

L’article 4 de la directive prévoit en son paragraphe 2 que les Etats membres dans lesquels le taux de couverture des négociations collectives est inférieur à un seuil de 80 % prévoient un cadre offrant des conditions favorables à la tenue de ces négociations soit sous la forme d’une loi soit sous celle d’un accord avec les partenaires sociaux.

Pour la Cour, cette disposition n’interfère pas avec le choix des Etats membres quant au modèle de fixation des salaires, de même qu’elle ne régit pas le contenu ni ne prescrit le résultat de la négociation collective.

Ces dispositions respectent la large marge d’appréciation dont les partenaires sociaux jouissent dans le cadre de la négociation et de la conclusion des conventions collectives.

Elles ne comportent pas d’ingérence directe du droit d’Union dans la détermination des rémunérations.

La Cour en vient à l’article 5 de la directive, qui s’applique aux Etats membres dans lesquels existent des salaires minimaux légaux.

Son paragraphe 1 prévoit que doit être instaurée une procédure de fixation de « salaires minimaux légaux adéquats ».

S’il n’est pas contesté par le demandeur que cette disposition respecte la compétence des Etats membres de choisir le modèle de fixation des salaires, il faut cependant vérifier s’il y a ou non une ingérence directe du droit de l’Union dans cette fixation.

La Cour relève que le terme ‘adéquat’ ne fait pas l’objet d’une définition et que, au contraire, vu la formulation large utilisée, il y a une marge d’appréciation importante laissée aux Etats membres pour définir cette notion et en déterminer la portée exacte.

Renvoi est d’ailleurs fait par la disposition aux pratiques nationales définies dans les droits nationaux.

Par ailleurs, ce paragraphe régit la ‘procédure’ de fixation de ces rémunérations et d’actualisation de celle-ci.

Pour la Cour, il ne comporte pas une ingérence directe du droit de l’Union dans la détermination des rémunérations.

Quant à son paragraphe 2, qui énumère les paramètres à prendre en compte (pouvoir d’achat, niveau général et répartition des salaires, taux de croissance ainsi que niveau et évolution de la productivité nationale), la Cour retient qu’il implique une harmonisation d’une partie des éléments constitutifs des salaires et, partant, qu’il contient une ingérence directe du droit de l’Union dans la détermination des rémunérations en son sein.

Il impose en effet l’intégration de certains paramètres dans les procédures de fixation et d’actualisation des salaires minimaux légaux.

Le paragraphe 3 se borne à permettre aux Etats membres de recourir à un mécanisme automatique d’indexation des salaires minimaux légaux (avec renvoi au droit national et aux pratiques nationales) et suppose une utilisation par les Etats membres d’un mécanisme automatique d’indexation à « la condition que l’application de ce mécanisme n’entraîne pas une diminution des salaires minimaux légaux ».

Il y a là une clause de non-régression du niveau des salaires minimaux légaux imposée aux Etats membres qui utilisent un mécanisme automatique d’indexation et ceci est une ingérence directe du droit de l’Union dans la détermination des rémunérations.

Le paragraphe 4 de la même disposition, qui prévoit la possibilité de recourir à des valeurs de référence indicatives couramment utilisées au niveau international, ne contient pas d’éléments obligatoires relatifs au niveau des salaires et n’harmonise pas les éléments constitutifs de ceux-ci.

Il ne comporte dès lors pas d’ingérence directe prohibée.

Enfin, son paragraphe 5, qui impose une mise à jour régulière des salaires minimaux légaux (au moins tous les deux ans ou tous les quatre ans selon les cas), se limite à prévoir des modalités procédurales de la fixation et de l’actualisation des salaires minimaux légaux et ne prescrit pas d’éléments obligatoires sur le fond.

Il n’est pas constitutif d’une ingérence.

La Cour retient dès lors, à propos de l’article 5, une ingérence directe en son paragraphe 3.

Elle en vient à l’examen de l’article 6 de la directive, relatif aux variations et retenues, dispositions qui se bornent à veiller au respect du principe de non-discrimination et de proportionnalité ainsi que de la poursuite d’un objectif légitime dans la fixation de salaires différents ou de retenues.

Ici également, les Etats membres sont libres quant aux mesures à prendre et la disposition n’est pas constitutive d’ingérence directe.

La Cour passe ensuite à l’examen de la seconde branche, relative au droit d’association.

Elle rappelle que l’article 153, paragraphe 5, TFUE soustrait quatre matières à la compétence du législateur européen, étant les rémunérations, le droit d’association, le droit de grève et le droit de lock-out.

Elle examine longuement la protection du droit d’association garantie à l’article 12 de la Charte, rappelant que le droit de négociation collective est prévu à son article 28.

Elle reprend encore la définition de la notion : le droit d’association doit être interprété en ce sens qu’il renvoie à la liberté des travailleurs et des employeurs de constituer ou de dissoudre des organisations, y compris des syndicats, ou d’y adhérer ou non sans pour autant couvrir des mesures régissant le droit de négociation collective entre employeurs et travailleurs (considérant 115).

Elle conclut son examen par le constat d’une absence d’ingérence directe du droit de l’Union dans le droit d’association.

Quant au second moyen, portant sur l’impossibilité d’adopter la directive attaquée sur le fondement de l’article 153, paragraphe 1, sous b) TFUE, au motif que la notion de conditions de travail peut à la fois recouvrir des mesures relatives à l’amélioration du caractère adéquat des salaires minimaux et donc à l’amélioration des conditions de vie et de travail dans l’Union et du même paragraphe 1, sous f), qui concerne la représentation et la défense collective des intérêts des employeurs et des employeurs, il est non fondé, la Cour retenant que la directive attaquée relève du domaine de compétence visé à l’article 153, paragraphe 1, sous b).

Elle écarte encore brièvement un moyen exposé à titre subsidiaire, et ce vu les développements et conclusions qui précèdent et conclut dès lors à l’annulation partielle.