Cour de cassation, 5 mars 2018 (3^e chambre), n° S.16.0062.F

Terra Laboris

Par arrêt du 5 mars 2018, la Cour de cassation unifie sa jurisprudence sur les devoirs et pouvoirs du juge qui annule une sanction administrative en matière de chômage.

Faits de la cause et procédure devant les juges du fond

Mr A.S. a effectué, les 12, 15, 16, 17 et 18 septembre 2008 une activité pour une société alors qu’il bénéficiait d’allocations pour chômage temporaire. Ces prestations se situent dans le contexte d’une fraude au chômage temporaire mise en place par plusieurs sociétés.

Par une décision du 3 juillet 2014, l’ONEm l’exclut du bénéfice des allocations de chômage pour les jours travaillés, décide de récupérer les allocations de chômage perçues indûment à partir du 1^er juillet 2009 (prescription de 5 ans, la fraude ou le dol étant retenu) et, ce qui fait l’objet du litige, lui inflige une sanction administrative de 39 semaines, dont dix-huit avec sursis.

Mr A.S. introduit contre cette décision un recours jugé recevable et partiellement fondé. Les faits reprochés au chômeur sont établis mais la sanction administrative est annulée pour contradiction quant à la motivation du quantum de la sanction. Contrairement à ce que soutenait l’ONEm, le tribunal décide qu’il ne lui appartient pas de se substituer à cet organisme pour infliger une nouvelle sanction. L’ONEm interjette appel de cette décision sur la sanction administrative.

L’arrêt rendu le 1^er juin 2016 par la cour du travail de Mons confirme le jugement dont appel. Il y a une contradiction manifeste entre, d’une part, la branche de la sanction relative à la hauteur de l’exclusion, articulée sur la longueur de la période infractionnelle et le nombre de jours litigieux et, d’autre part, la branche de la motivation relative au sursis, articulée sur la brièveté de la période infractionnelle et la limitation dans le temps des jours litigieux.

Comme le 1^er juge, la cour du travail décide que cette annulation épuise son pouvoir de juridiction, se fondant sur le principe de la séparation des pouvoirs et un arrêt de la Cour de cassation du 17 décembre 2001.

La requête en cassation

La requête de l’ONEm propose trois branches, dont seule la deuxième, qui est accueillie, sera développée.

La critique est fondée principalement sur la violation des articles 7, § 11, alinéa 1^er, de l’arrêté loi de 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs et 580, 1° et 2°, du Code judiciaire et du principe général du droit de la séparation des pouvoirs. L’ONEm invoque également la violation des articles 154, alinéas 1^er et 3, et 157bis de l’arrêté royal du 25 novembre 1991. Il soutient que, lorsque les juridictions du travail, dans leur contrôle de la légalité de la sanction administrative, annulent celle-ci, notamment pour défaut de motivation, elles statuent sur le droit aux allocations de chômage au regard des dispositions précitées de l’arrêté royal du 25 novembre 1991. Dans le cadre de leur contrôle de pleine juridiction, il leur appartient de choisir s’il y a lieu de donner un avertissement ou de prononcer une exclusion, d’en fixer la durée et de décider s’il y a lieu de l’assortir d’un sursis. L’arrêt attaqué, qui ne dénie pas les faits imputés au chômeur ni son intention frauduleuse, viole dès lors les dispositions légales visées au moyen et fait une fausse application du principe général du droit de la séparation des pouvoirs.

L’arrêt commenté

Pour accueillir la deuxième branche du moyen, la Cour rappelle tout d’abord la sanction administrative prévue par l’article 154 de l’arrêté royal du 25 novembre 1991 lorsque le chômeur a contrevenu aux dispositions de l’article 71, alinéa 1^er, 3°, 4° ou 5°, de cet arrêté royal ainsi que la possibilité donnée au directeur par son article 157bis dans la version applicable au litige de se limiter à donner un avertissement ou d’assortir la sanction d’un sursis.

Elle souligne ensuite que, lorsque les juridictions du travail sont, en vertu de l’article 580, 2°, du Code judiciaire, saisies d’une contestation relative aux droits et obligations des travailleurs salariés résultant des lois et règlements en matière de chômage, elles exercent « un contrôle de pleine juridiction sur la décision prise par le directeur en ce qui concerne l’importance de la sanction, qui comporte le choix entre l’exclusion du bénéfice des allocations sans sursis, l’exclusion assortie d’un sursis ou l’avertissement et, le cas échéant, le choix de la durée et des modalités de cette sanction ». Ce contrôle s’exerce dans le respect des droits de la défense et du cadre de l’instance tel que les parties l’ont déterminé.

En décidant qu’en cas d’annulation de la sanction administrative prononcée sur la base de l’article 154 de l’arrêté royal , le juge est sans pouvoir pour prononcer une exclusion et, partant, en s’abstenant de prononcer une exclusion, une exclusion assortie d’un sursis ou un avertissement, l’arrêt attaqué viole les articles 580, 2°, du Code judiciaire ainsi que 154 et 157bis de l’arrêté royal du 25 novembre 1991, cette dernière disposition dans la version applicable au litige.

Intérêt de la décision

I. Ficher et H. Dasnoy (« Les sanctions dans le domaine de la sécurité sociale : vue d’ensemble et questions d’actualité » in Questions transversales en matière de sécurité sociale, Larcier et UB3, 2017, pp 155 à 218 et plus spéc. pp 199 et 200, n° 70), observaient tout récemment que la question si le juge qui constate un défaut de régularité formelle d’une sanction administrative à caractère répressif prédominant doit se borner à constater l’irrégularité commise ou dispose d’un pouvoir de substitution est controversée en doctrine et en jurisprudence compte tenu de la difficulté de concilier deux arrêts de cassation rendus à quelques semaines d’écart en matière de chômage, mais qu’elle se pose de moins en moins, l’ONEm motivant plus systématiquement ses décisions. Ces auteurs précisent que, schématiquement, trois positions ont été exprimées.

La première se fonde sur l’arrêt de la Cour de cassation du 17 décembre 2001 (J.T.T., 2002 p. 17, S.00.0012.F, sur Juridat) qui, en se fondant sur le principe général du droit de la séparation des pouvoirs, décide que le juge qui annule la sanction administrative épuise son pouvoir de juridiction.

La seconde se fonde sur l’arrêt de la Cour de cassation du 12 novembre 2001 (Pas., 2001, I, p. 612, S.01.0023.N, sur Juridat) qui décide que, lorsque le juge annule une sanction administrative pour défaut de motivation de sa hauteur, il doit se substituer à l’administration pour éventuellement inflige une nouvelle sanction. Son raisonnement est que le juge ne peut, dans cette hypothèse, rétablir le chômeur dans ses droits aux allocations de chômage qu’à la condition d’observer les dispositions règlementaires en matière de chômage.

La troisième position distingue selon que l’annulation concerne le principe même de la sanction ou simplement sa hauteur. Il n’a pas de pouvoir de substitution dans le premier cas mais bien dans le second.

L’arrêt commenté règle donc cette différence de jurisprudence en optant pour la solution retenue par la chambre néerlandophone de la Cour.

L’arrêté royal du 30 décembre 2014 a supprimé la possibilité donnée au directeur d’assortir la sanction d’un sursis mais pour le reste, cet arrêt conserve tout son intérêt.